Kritikerne har i kjølvannet av Gjørv-kommisjonen hevdet at beredskapsetatene har vært preget av målemani og detaljerte rapporterings- og kontrollregimer – som resultat av en rekke styringsreformer i forvaltningen. Treffer målingene målet? Og er det først og fremst styring vi trenger å diskutere – eller kanskje organisering?
Carl Waldemar Wilhelmsen (tekst)
Torgeir Haugaard/FMS (Foto)
Det er grunn til å knytte betydelige forventninger til at andre løsningsforslag kan møte noen av de utfordringene styringen ikke har lykkes med å løse. Det er imidlertid overraskende lite refleksjon å spore i spørsmålene knyttet til hva det har å si at offentlige beslutninger treffes i gråsonen mellom ulike forvaltningsnivåer, slik det gjøres i dag. En debatt om styring ønsker jeg derfor velkommen. Sånt trenger vi. Samtidig vil jeg peke på at det er et behov for siktejustering, slik at debatten om ”Ny styring” treffer skiven.
Beslutningsmessige gråsoner
For både politikere og forvaltningen kan det skape samordningsutfordringer at beslutninger treffes i gråsonen. Ikke minst kan det for folket være vanskelig å plassere hvor beslutninger tas – også for å utkreve ansvar.
Et tydelig ekstremcase er hendelsene 22. juli 2011 og det påfølgende etterarbeidet. Deler av dette viste at den norske styringsmodellen er begrenset – og begrenser samordningen av kriseberedskapen. Dette fordi styringsmodellen både er hierarkisk og silobasert, slik at den blir dels lite egnet til samarbeid på tvers av sektorer, altså det vi kan kalle flernivåstyring.
Etablerte ordninger og institusjoner er preget av tradisjoner, rutiner, uformelle normer og verdier som forsterker og forvansker ytterligere flernivåstyring. Særlig ved kriser i gråsonen mellom kommuner, fylker og stat kommer dette tydeligere til uttrykk. Kanskje mest synlig har dette vært i rekken av naturkatastrofer, spesielt flom, der behovet for å koordinere innsats på tvers av administrative grenser ofte viste seg å være heftet med utfordringer.
Mål- og resultatstyring
Det er en tilbakevendende og riktig debatt å diskutere hvordan organisasjoner bør ledes og utformes for at de skal være godt fungerende, effektive og tidsriktige. Et eksempel mange kjenner seg igjen i er diskusjonen omkring det utskjelte styringsverktøyet mål- og resultatstyring. Årsaken til kritikken av denne måten å styre på er den store oppmerksomheten knyttet til en del perverse eksempler på hvordan detalj- og overstyring kan gi utslag. Her finnes det mange følelser. Med sterke følelser forsvinner ofte også nyansene. Før man heller ut barnet med badevannet skal man huske på at en offentlig sektor uten noen som helst form for mål- og resultatstyring kanskje er vanskelig å se for seg, men poenget er, som jeg straks kommer tilbake til, at dette er en helt annen diskusjon.
La oss fortsette der vi slapp: Samtiden preges av stor tilgang på ideer om hvordan organisasjoner bør organiseres, styres og ledes. Mitt poeng er derfor: velger vi å la en debatt handle om ny styring har vi allerede tatt et standpunkt. Jeg sier ikke dette er galt. Jeg forsøker å peke på at ved å la debatten handle om styring velger vi bort en del dimensjoner som jeg tror kunne være fruktbare å diskutere.
Styring – organisering
Styring i seg selv er en idéstrømning på lik linje med troen på mål- og resultatstyring, avbyråkratisering, samordning og flernivåstyring for å nevne noe. Alle har til felles at det er et spørsmål om organisering. På samme måte har alle til felles at hver og en medfører en rekke betingelser. Altså, for eksempel ved å tro på mål- og resultatstyring som et løsningsalternativ må vi samtidig være klar over at dette utelukker og forutsetter en del ting. Vi må ha kunnskap om slike idéstrømmer fordi de ikke bare ofte utløser omstillingsprosesser, men ofte nettopp definerer innholdet i dem. Den nødvendige og etterlyste debatten er med andre ord forutinntatt. Derfor kan det være heldig å snakke om ny organisering.
Beredskap, krisehåndtering og samfunnssikkerhet er grenseoverskridende saksområder. Ingen av oppgavene kan løses i én organisasjon, én sektor eller på ett forvaltningsnivå samlet i eller under ett departement. Samarbeid på tvers av administrative grenser er en nødvendighet. Vellykket arbeid med beredskap og krisehåndtering betinger samvirke mellom ulike nivå overnasjonalt og også alle nivå nasjonalt, regionalt, kommunalt, men også offentlige og private aktører.
Et slikt samvirke er vanskelig å få til å fungere på en god måte. Her er det betydelige kunnskapshull. Vi må derfor fremme bruk av fakta og ny kunnskap i utviklingen av ny organisering. Det er det som må ligge til grunn for avgjørelser som får konsekvenser flere tiår frem i tid. Forskning og faktabasert kunnskap må derfor også danne grunnlaget for samfunnsdebatten.
Den virkelige trusselen
Den største trussel mot Norges sikkerhet er og vil trolig være historieløshet og godtroenhet. Konflikter kommer og går. Kriser starter og avsluttes. Dette er gangen. Nytten av militærmakt, og da også beredskap, ligger ikke i anvendelsen, men bevisstheten om eksistensen.
Målet er ikke å vinne en krig, men å unngå krig. Samtidig må det være et mål at om krig blir nødvendig må ulike funksjoner være organisert for dette formålet. Dette må nettopp gjenspeiles i ny organisering av beredskapen. Debatten bør ikke spore av. Derfor kan vi ikke bare snakke om styring.
Organisering må forstås i sin sammenheng. Beredskap bør ikke bare styres etter budsjett og årsverk. Det må også organiseres. Debatten treffer med andre ord på skiven, men trenger siktejustering for å få et større perspektiv. Organisering for samfunnssikkerhet har nettopp konsekvenser for forebygging og håndtering av kriser. Debatten må med andre ord starte allerede her. Det sentrale utgangspunktet er derfor at kriser har en grunnleggende organisatorisk forankring, og at organisatoriske prosesser på ulike måter kan fremme kriser og ha ulik betydning for hvordan de kan håndteres.
Dette området er preget av uklare ansvarsforhold, fragmentering, samordningsutfordringer og overlappende spesialiseringsprinsipper. Utfordringene er således organisasjonsovergripende og trenger pinlig presisjon. En selvransakelse blant flere sektorer og organisasjoner er dermed på sin plass. Den er like ubehagelig som den er nødvendig. Behovet for å reorganisere krisehåndteringen er merkbar, og en debatt om samfunnets sikkerhet bør nødvendigvis settes høyt på dagsorden.
La oss først diskutere organisering før vi tar for oss hvordan vi skal styre.