Dagens vernepliktsordning: prinsipielle, operative og økonomiske utfordringer.
Våren 2013 gikk plutselig ideen om å utvide verneplikten til også å omfatte kvinner som en farsott gjennom det politiske Norge. Opprinnelig snakket man om en innføring av «kjønnsnøytral verneplikt», men etter hvert ble det etablert et langt mer kjønnsnøytralt, og i Norge gammelt begrep, nemlig «allmenn verneplikt». I oktober 2014 vedtok Stortinget de nødvendige lovendringer for å gjøre verneplikten gjeldende for både menn og kvinner. Dermed vil det første årskullet med kvinnelige vernepliktige bli innkalt til førstegangstjeneste fra og med 2016. Omtrent samtidig med vedtaket i Stortinget satte regjeringen ned et Vernepliktsutvalg, til å se på de «fagmilitære, forsvarspolitiske, og samfunnsmessige» siden ved verneplikten. Utvalget skal levere sin anbefaling innen oktober 2015.
Prinsipielt er innføringen av «allmenn verneplikt» et stort steg i riktig retning. Det er ikke noen gode grunner i dagens Norge til at bare menn skulle ha plikt til «i en viss Tid at værne om sit Fædereland, uden Hensyn til Fødsel eller Formue», som det heter seg i Grunnlovens §109. Gjentatte opinionsundersøkelser har vist at i det moderne og likestilte Norge er det bred folkelig og politisk støtte for at verneplikten, om den skal finne sted, bør være lik for begge kjønn.
Også Forsvarets operative evne vil dra noen fordeler av beslutningen. Som Forsvarsdepartementet skriver på sine hjemmesider: endringen vil gi Forsvaret «dobbelt så mange mennesker å velge blant» og dermed heve kvaliteten på de som blir valgt ut. Flere kvinner i Forsvaret «er også viktig ved utenlandstjeneste, siden de når fram til grupper og miljøer som mannlige soldater ikke når».
Men det er også prinsipielle, operative og økonomiske utfordringer med den nye «allmenne verneplikten». Disse er såpass omfattende at det er svært usannsynlig at ordningen vil bestå i sin nåværende form særlig lenger enn ut neste langtidsplan i Forsvaret, som skal konkretisere perioden 2017 til 2020. Ordningen er med andre ord bare et intermezzo før verneplikten, om den i det hele tatt videreføres, får en ny form.
Prinsipielt er utfordringen at verneplikten ikke har vært særlig «allmenn» siden slutten av 1990-tallet. Da ble over 80 prosent av alle norske menn innkalt til førstegangstjeneste. Siden den gang har Forsvarets behov for vernepliktige blitt stadig mindre. Før utvidelsen i 2014 til også å omfatte kvinner, ble færre en 30 prosent av norske menn innkalt. Innkallingsprosenten i den nye, «allmenne» vernepliktsordningen vil altså ligge på ca. 15 prosent eller lavere. Av 60 000 norske ungdommer, vil bare ca. 9000 bli innkalt til tjeneste. Ingen andre europeiske land har beholdt verneplikten etter at innkallingsprosenten har falt så lavt.
I Tyskland lå innkallingsgraden på ca. 16 prosent før den grunnlovfestede verneplikten ble gjort «sovende» i 2011. Forøvrig er Norge også i økende grad alene i Europa og Nord-Amerika om å praktisere verneplikt overhode. Av 28 NATO-land er det nå bare Norge, Danmark, Estland, Hellas, og Tyrkia som fortsatt praktiserer verneplikt.
At innkallingsprosenten er så lav, gir en potensiell legitimitetsmessig utfordring. Så lenge førstegangstjenesten er populær, og flere ønsker å tjenestegjøre enn Forsvaret sier de har behov for, er situasjonen bærekraftig. Om dette skulle endre seg vil det være en enorm utfordring å legitimere hvorfor bare noen få må tjenestegjøre.
For Forsvarets operative evne skaper verneplikten også utfordringer. Det moderne norske forsvaret disponerer over noen av verdens mest avanserte våpensystemer, og dette stiller nye krav til soldatenes kompetanse. Tiden det tar å utdanne en norsk vernepliktig avdeling, slik at den er «operativ» i militærfaglig forstand, er ifølge Generalinspektøren for hæren nå rundt ni måneder. Når de vernepliktige soldatene bare tjenestegjør 12 måneder, betyr dette at de avdelingene som primært er bemannet av vernepliktige bare er fullt operative tre måneder i året. De vernepliktige avdelingene er altså ikke «operativt tilgjengelig» tre fjerdedeler av tiden, og er i praksis utdanningsavdelinger som ikke kan brukes i regulær krigføring på kort varsel. Og selv når de er operative, kan vernepliktige avdelinger i hovedsak ikke brukes utenfor norsk territorium.
En så lav operativ tilgjengelighet er i praksis uakseptabel i det moderne, stående norske innsatsforsvaret. Ikke minst i lys av den pågående Ukraina-krisen, og i lys av et Russland som nå både viser økende vilje og evne til å anvende militærmakt mot sine naboland på kort varsel. Bedre operativ tilgjengelighet og kortere reaksjonstid blir derfor sett på som avgjørende av regjeringen. Da forsvarsministeren 1. oktober 2014 instruerte forsvarsjefen til å komme med et nytt militærfaglig råd for Forsvarets utvikling innen oktober 2015, var det kanskje viktigste punktet at hun vektla hvordan Forsvaret må «kunne stilles tilgjengelig på kortere tid enn hva som er tilfellet i dag». For å få til dette er Forsvaret allerede i ferd med å bli ytterligere «profesjonalisert», altså bemannet av vervede soldater som tjenestegjør lengre enn de vernepliktige mannskapene. For eksempel skal Hærens to mekaniserte kampbataljoner – Hærens kjerne – bemannes hovedsakelig av vervede.
Hvor skal så de 9000 vernepliktige gjøre tjeneste når stadig flere avdelinger blir bemannet av vervede? De henvises i økende grad til mindre sentrale støttefunksjoner og avdelinger som ikke har høyintensitets strid som hovedoppgave. Forsvaret blir et «A» og «B» lag, hvor de vernepliktige får de minst krevende oppgavene. Den viktigste og mest krevende oppgaven – krig – overlates til de profesjonelle. I praksis utgjør dermed befal og vervede kjernen av innsatsforsvaret. De vernepliktige blir i økende grad redusert til en støtte- og rekrutteringsbrønn for de vervede styrkene.
Til sist finnes det også en økonomisk utfordring, som på sikt vil bidra til å presse frem en endring i dagens vernepliktsordning. Når en organisasjon blir satt under press ressursmessig, tvinges man ofte til å fokusere på de viktigste kjerneoppgavene. Det norske forsvarets hovedoppgave er å kunne forsvare Norge, altså føre høyintensitets strid på norsk territorium. For å gjøre dette kjøper vi mye dyrt materiell. Vi har allerede brukt milliarder på nye fregatter. Vi vil snart kjøpe nye kampfly av typen F-35, og sannsynligvis også nye ubåter. Det vil bli svært dyrt, både å anskaffe og å drifte. Forsvarsdepartementet anslår at bare kampflyanskaffelsen alene vil koste over 60 milliarder kroner, eller ett og et halvt forsvarsbudsjett. Samtidig gjør eldrebølgen, kombinert med fallende oljeinntekter, at overskudd på statsbudsjettet har begynt å minkes raskt. Forsvaret vil altså i framtiden både få store økte utgifter til kjøp av nytt utsyr, samt til driften av dette, og statsfinansene vil begynne å se mindre rosenrøde ut. Hva skjer så med Forsvaret når økonomien strammes til?
Man kan selvsagt velge å kutte i våpenanskaffelser eller vervede avdelinger, men det vil ramme selve kjernen i innsatsforsvaret. Da er det mer sannsynlig, gitt at man enda er opptatt av å ha et moderne forsvar med høy tilgjengelighet og kort reaksjonstid, at man vil velge å kutte i «verneplikts-periferien» i Forsvaret. Man kan tenkte seg at verneplikten forkortes til tre eller fire måneder, som i Danmark. Da vil verneplikten bli en ren rekrutteringsinstans for Forsvarets vervede avdelinger. Alternativt kan man velge å innføre en lengre type «frivillig verneplikt», som i Sverige og Tyskland. Det siste alternativet vil i så fall være en retorisk måte å tåkelegge det faktum at Grunnlovens bestemmelser om verneplikt er gjort «sovende». Til sist kan man velge å gjøre som i de fleste NATO-land, å innføre et «profesjonelt» forsvar. Der vil rekrutteringsmodellen åpent være basert på frivillighet.
Regjeringen tar sikte på å legge frem en ny langtidsplan for forsvarsektoren for Stortinget våren 2016. Denne langtidsplanen vil sannsynligvis være både den første og siste som legger til grunn den vernepliktsordningen vi har i dag.
Om forfatteren:
Håkon Lunde Saxi (f. 1983) er doktorgradsstipendiat ved Institutt for forsvarsstudier (IFS), hvor han har arbeidet siden juli 2009. Han har vært gjesteforsker ved den britiske stabskolen JSCSC i 2013 og ved Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) i Berlin i 2012. Saxi har mastergrad i historie fra Universitetet i Oslo, i internasjonal politikk fra London School of Economics (LSE), og han har vært utvekslingsstudent i Frankrike og Østerrike. I 2009 var han praktikant i FNs avdeling for fredsbevarende operasjoner (DPKO) i New York.