Forsvarssjefen: ”Vi er blitt et fredstidsforvar”
”Den sikkerhetspolitiske situasjonen rundt oss må danne utgangspunktet for hvordan vi innretter og utvikler Forsvaret,” fastslår admiral Haakon Bruun-Hanssen. Denne endrede situasjonen har stilt krav til økt operativ aktivitet; den stiller krav om økt beredskap. Begge deler koster. De økonomiske rammene framtvinger imidlertid fortsatt effektivisering og innsparing, det gis ikke økte ressurser til økt aktivitet. Og kanskje må han anbefale å ta ut hele kapasiteter, forklarer Forsvarssjefen. ”Ostehøvlingens tid er forbi.”
Dag Leraand (tekst)
Forsvarssjef Bruun-Hanssen skal innen 1. oktober i år legge fram sine fagmilitære råd (FMR) for forsvarsministeren, med anbefalinger inn i regjeringens politisk prosess med ny langtidsplan for Forsvaret (LTP). Dette intervjuet handler ikke om hva som vil eller kan komme i FMR, for det kan FSJ rimeligvis ikke si noe om ennå. Men han deler noen betraktninger om sentrale utfordringer, herunder utdyping av spørsmål han tok opp i sitt årsforedrag i Oslo Militære Samfund, 12. januar.
POLITISKE RAMMER – MILITÆRE OPPGAVER
I OMS sa du at de økonomiske rammene framtvinger vurderinger av alternative innrettinger av Forsvaret. Et hovedpremiss for FMR-oppdraget er fortsatt stramme rammer. Samtidig er du, som rikets fremste militære rådgiver, bedt om også å tenke videre. Hva legger du særlig til grunn for vurderingene av framtidens norske forsvar?
”Det er den sikkerhetspolitiske situasjonen rundt oss som må danne utgangspunktet,” svarer Forsvarssjefen, men ikke øyeblikksbildet; ikke det korte perspektivet. Ukraina de siste ti måneder kan derfor ikke være dimensjonerende, fastslår admiralen. ”Men vi ser en økende utfordring i at militærmakt igjen blir brukt for å nå politiske målsettinger. Vi har sett det fra Russlands side, og vi har sett det på andre områder, som terror. Vi har all grunn til å tro at svake stater, framveksten av motstand mot sittende regimer, særlig i Midtøsten og Nord-Afrika, vil frambringe ulike former for væpnet motstand.” Deler av den, fortsetter FSJ, er også ”rettet mot den vestlige sivilisasjon, slik vi har sett flere eksempler på”. Dette er en utfordring Forsvaret forventer vil vedvare over en viss tid.
”Forsvarets primæroppgave er å beskytte Norge og befolkningen mot trusler utenfra, først og fremst statstrusler. Terror, i første omgang på norsk jord, er Politiets oppgave. Forsvaret bidrar internasjonalt til å forebygge, forhindre – og om nødvendig redusere – terrorgruppers evne til å bygge opp nettverk, slik vi har gjort i Afghanistan, og slik vi nå er på vei inn for å gjøre i Irak.”
Forsvaret har i dag ni oppgaver. De er politisk besluttet, og noe Forsvarssjefen forholder seg til som oppdragsramme. Bruun-Hanssen ser ikke noe behov for å utfordre dem; skal disse diskuteres må det være på politisk nivå. Og han framholder: ”Jeg ser ingen områder hvor Forsvaret burde vært engasjert, som vi nå ikke er involvert i. Jeg tror oppgavene er et godt bilde på hva man ønsker at det norske forsvaret skal være i stand til.”
Endringene rundt oss skjer fort; å endre Forsvaret er ikke like lett å gjøre – like raskt?
”Nei, det tar tid å endre Forsvaret, i hvert fall hvis du skal endre kapabiliteter; om du trenger andre virkemidler, og en annen kompetanse. Den tar det tid å bygge opp.”
STRAMME RAMMER – STRENGE PRIORITERINGER
Du har uttalt at nivået på de senere års forsvarsbudsjett ikke er tilstrekkelig for å finansiere selv dagens forsvar inn i framtiden. Med økte krav og økt aktivitet, hva har etatssjefen da å gjøre – uten økte rammer? Fortsatt ostehøvling; ta litt her og der? Eller ta ut hele strukturelementer?
”Dette er definitivt den største utfordringen jeg har. Det er svært lite rom, om noe i det hele tatt, for ostehøvling. Vi har altså tre bataljoner i brigaden; tar vi bort én bataljon så har vi ingen brigade. Vi har fem–seks fartøystyper; vi seiler fire av hver. Det anser jeg som et minimum. Vi har de samme utfordringer på luftsiden, med unntak av jagerfly. Hvis du reduserer størrelsen på miljøene, så vil de sannsynligvis ikke evne å produsere nevneverdig effekt.”
FSJ sier han gjerne bruker bildet at ’nesten én + nesten én + nesten én er nesten tre.’ Men bare på en god dag! Dilemmaet, forklarer Bruun-Hanssen, er at ”hvis noe nytt skal inn – uten å være tilleggsfinansiert – da må noe ut; en hel komponent”. Og dét, fortsetter han, kan skape hull i det balanserte forsvaret, et hull som lar seg utnytte i neste omgang. ”Det er dilemmaet mitt.”
Hva som eventuelt skaper slike hull, innenfor de gitte økonomiske rammer, er et hovedanliggende i FMR. ”Det vil jeg helt klart være tydelig på, når den tid kommer” fastslår Forsvarssjefen; ”om jeg kommer i den situasjon”.
Vil du ikke alltid komme i den situasjonen, fordi du alltid må fase inn noe nytt – for å holde tritt?
”Hvis det fases inn noe nytt som erstatter den kapasiteten som tas ut, så svekkes ikke Forsvaret. Men hvis det er nye utfordringer som krever nye virkemidler, mens den gamle utfordringen fortsatt eksisterer, og svaret på den utfordringen er det vi tar ut, da er det skapt et hull på det området. Ingenting er derfor gitt, vi skal fullføre hele prosessen før jeg vil gå inn på hvorvidt vi står overfor en eventuell svekkelse – en svekket balanse – avhengig av hvilke elementer vi tar ut eller tar inn.”
Hvis vi skulle tenke i retning av noe nytt Forsvaret virkelig trenger; hva kunne det være?
”Det vi ser nå er at konvensjonelle, langtrekkende presisjonsvåpen er noe som stadig flere stater har. Rekkevidden av dem er av en slik karakter at de gir både redusert varslingstid og krever økt reaksjonsevne. Hvis disse er i økende bruk, slik vi har sett det fra vestlig side, så vil det stille krav til vår evne til å beskytte oss mot slike våpen; en bedre evne enn vi har hatt til nå.”
Og da snakker vi særlig om luftvern – som kanskje allerede er et hull?
”Ja, vi snakker om luftvern,” bekrefter Forsvarssjefen. ”Vi har luftvern, men nok ikke tilstrekkelig i forhold til det omfanget av langtrekkende presisjonsvåpen vi nå ser. Dette må vi gjøre en grundig vurdering av”.
FORTSATT INNSPARING – STØRRE UTFORDRINGER
Inneværende langtidsplan bygger bl.a. på forutsetningen om betydelige intern effektivisering i Forsvaret, og du har uttalt at dette målet blir svært krevende å nå?
”Det går fortsatt an å øke effektiviteten. Men vi har tatt alt som er av lavthengende frukt. Derfor sliter vi med å nå målsettingen om en halv prosents innsparing fra det ene året til det andre. Målet, og de midlene som skal frigjøres, er forskuttert og ligger inne i langtidsplanen, som en del av forutsetningen for styrking av deler av strukturen. Derfor er det en utfordring når vi ikke klarer å realisere effektiviseringen i det tempoet det er lagt opp til.”
Dette er forpliktelsen du som etatssjef har om å levere på langtidsplanen. Den andre part, Stortinget, må også levere på sine forpliktelser om finansiering. Noen stiller spørsmål ved om det kommer til å skje, eller om bl.a. flere investeringer vil bli skjøvet inn i neste planperiode?
”Stortingets forpliktelse er først og fremst at vi har et stabilt og forutsigbart budsjett. Det har vi hatt de to første årene av perioden. Jeg har ingen signaler på at det vil endre seg i det tredje året, om noen reduksjon i 2016,” sier Forsvarssjefen, og legger til:
”Så har vi jo fått et økt krav om avbyråkratisering og effektivisering, som bidrar til å gjøre min utfordring på effektiviseringssiden ytterligere vanskelig. Vi har måttet kutte en del ting for å nå kravene som er stilt i 2015.”
Økt operativ aktivitet har gått ut over trening og øving?
”Hele finansieringsmodellen i forsvarsgrenene er basert på at vi skal ha en viss aktivitet. For mesteparten av Forsvaret er det basert på behovet vi har for trening og øving. I noen stående avdelinger ligger en finansiering av daglige operasjoner. Når det er behov for å øke den operative leveransen i fredstid – til økt nærvær i Nordområdene, økt overvåking for å ha et ordentlig situasjonsbilde – så er ikke dette finansiert. Da må jeg omprioritere ressurser, og det eneste området hvor jeg har nevneverdig handlefrihet er innenfor trening og øving.”
Fra internasjonale operasjoner er vi vant til at nye oppdrag følges av ekstra ressurser. Skulle den samme logikken overføres til hjemlige operasjoner: Ved nye oppdrag eller vesentlige endrede forutsetninger følger tilleggsfinansiering?
”Ja, det er jo noe jeg etterlyser at vi må tenke på. Så er det alltid en balansegang. Hvis det er min beslutning at vi har økt nærværet i nord, så må jeg også kunne finansiere det innenfor mine egne rammer. Hvis det er som følge av uttalt politisk ønske, så må det finansieres på annen måte. Jeg kan ikke fortsette å spise av trenings- og øvingsbudsjettet år etter år. Da spiser vi av såkornet.”
Du kommer nærmest i en form for fagmilitær tvangssituasjon: Hvis du skal løse oppdraget ditt kan det være at du må trappe opp aktiviteten. Det er knapt ditt frie valg, snarere en nødvendighet som følge av omstendighetene?
”Du kan gjerne se det på den måten!”
NORDOMRÅDENE – RUSSLAND
Det har lenge vært tiltagende politisk interesse for Nordområdene, Nå er det også økt militær aktivitet der. Noen vil mene at økt russisk tilstedeværelse tilsier at Norge bør ha et sterkere – kanskje sågar tyngre – militært fotavtrykk i nord?
”Initielt har vi bortimot doblet flytiden på Orion. Vi har marinefartøyer mer eller mindre kontinuerlig i Nord-Norge. Det er dels for å sikre at vi har et best mulig bilde av aktiviteten i nord; dels for å ha et virkemiddel for å reagere skulle det skje noe ut over det vanlige.”
Når russerne trapper opp sin virksomhet, er det ikke da nærmest en del av spillet at man selv også trapper opp sin tilstedeværelsen og aktivitet – og har Norge gjort det i tilstrekkelig grad?
”Jeg vil ikke bruke begrep som at vi trapper opp. Det henspiller veldig fort på et våpenkappløp, og det er ikke hva dette er snakk om. Det russiske forsvaret har modernisert; økt omfang og kvalitet. Det er legitimt at de da trener og øver, er mer ute med styrkene – også i våre nærområder. Det vi gjør, er at vi evner å overvåke, og følge med like godt som vi gjorde før, bl.a. for å ha et godt bilde og unngå å feiltolke det som skjer i nord. Det mener jeg bidrar til stabilitet, til forutsigbarhet – som vi har gjort i tidligere år. Det er ingen opptrapping, ingen eskalering, ingen oppbygging. Det er å bevare stabile forhold i nord.”
Det er heller ikke et spørsmål om balanse, fortsetter Forsvarssjefen. ”Det er viktig å forstå at Russland er en stormakt, Norge er en liten stat. Vi vil på ingen måte balansere Russland. Vårt bidrag til å bevare stabiliteten i nord er gjennom å være forutsigbar, konsistent og tydelig på hva som er norske verdier.”
Menge vil mene at vi har både bygd ned Forsvaret for mye, og lagt ned for mange baser – og at vi eksempelvis har trukket oss for mye ut av Finnmark, ikke minst i lys av russisk oppbygging. Det er ikke mye igjen i Porsanger, mot tidligere? Skulle vi legge flere styrker til GP?
”Det er viktig at vi ikke har et bilde av et Russland som bygger opp store landmilitære styrker i nærheten av vår grense. Det er ikke hva som skjer. Vi er tydelige på at vi ikke ser noen militær trussel fra Russland. Det vi ser er en økning i den luftmilitære og maritime aktiviteten fordi det er naturlige treningsområder ut fra Kola, ut i Barentshavet og vestover. Så svaret i dag er ikke en økning i landmilitært nærvær i Finnmark.”
ALLIERT ØVING – OG TOTALFORSVAR
Ett bidrag til både tilstedeværelse i nord og styrking av forsvarssamarbeid innen alliansen er alliert trening og øving på norsk jord. Men dette er også en kostnad for Forsvaret, som skal snu steiner for å spare kroner?
”Jeg ser ikke alliert trening i Norge som en utgift. Den bidrar til å sikre at vi er interoperable med våre viktigste samarbeidsnasjoner i NATO. Det er viktig. Det kan vi gjøre i Norge, i Europa eller USA – og det gjør vi. Vi har også trening i Norge. Det er viktig at allierte blir kjent med norsk klima og topografi, og vet at å drive en militær operasjon i Norge, særlig under vinterforhold, er betydelig mer krevende enn det de opplever til daglig. Det er viktig at vi har forbindelsene, knytter relasjoner – og kan støtte nasjoner som velger å komme til Norge. Dette er også å vise en del av solidariteten i alliansen. Vertslandsstøtten koster relativt lite. Vi får mye mer igjen for den enn hva vi putter inn av penger – også militært.”
Forsvarssjefen skal også se på totalforsvarskonseptet, som gjerne har et kald krig-tilsnitt. Dét er ikke Haakon Bruun-Hanssen udelt enig, selv om det er bakgrunnen. Han er opptatt av at vi har et sterkt sivil-militært samvirke – også for vår tid. Den militære beredskapen tar FSJ tak i, den sivile delen er andres oppgave. Admiralen vil derfor ikke mene noe om hvordan det står til på den siden, men når vi spør om man har sluppet seg vel langt ned også på dette området, repliserer han: ”Det er alltids grunn til å stille spørsmålet!” Og som han megetsigende legger til: ”Vi har tilfluktsrommene, hvem sitter på nøklene?”
Forsvaret bidrar til flere strengt tatt ikke-militære oppgaver, som kystvakt og grensevakt. Med økt aktivitet i Nordområdene er det behov for økt overvåking – også av sivil aktivitet, og også for økt søk- og redningskapasitet. Forsvaret har sine Orion-fly, de er definert som en militær luftkapasitet – kunne de ikke like godt vært ansett som en felles militær-sivil kapasitet?
”Nei, det er jeg ikke enig i. Vi driver overvåking av militær virksomhet i våre interesseområder, og av deler av den kommersielle virksomheten fordi vi har et ansvar innenfor myndighetsutøvelse. Samtidig har vi behov for å forstå helhetsbildet. Primæroppgaven til P–3 er overvåking til støtte for militære operasjoner, og en situasjonsforståelse av den militære virksomheten i våre nærområder. Når de først er opp kan de samtidig brukes til støtte for overvåking av annen virksomhet.”
Og admiral Bruun-Hanssen, som inntil han ble Forsvarssjef høsten 2013 var sjef for Fellesoperativt hovedkvarter, er ikke i tvil om den store betydningen av overvåking: ”Hvis vi skal ha en ordentlig situasjonsforståelse i nord, må vi bruke ressurser på overvåking. Og overvåking i framtiden kan drives med mange forskjellige virkemidler.”
FORSVAR FOR FRED – LOGISTIKK FOR FREDSTID
Ikke minst i lys av den sikkerhetspolitiske utviklingen blir det stilt høyere krav til beredskap, til reaksjonstid. Hva vil det koste – kreve?
”Vi kan oppnå noe bedring gjennom å endre måten vi driver trening og øving på, slik at vi er raskere gjennom treningsfaser, og dermed øker tiden enheter er fullt operative.” Men jo flere plattformer endringer skal gjøres for å styrke den operative evnen, jo større blir utfordringen på logistikksiden, forklarer Haakon Bruun-Hanssen. ”Vi må legge om det vi har for å øke den operative tilgjengeligheten på enkeltelementene. Da får man i neste omgang en utfordring på logistikksiden, som vi også må finne en løsning på. Vi må sørge for at logistikken står i forhold til et økt aktivitetsnivå.”
I dag er situasjonen denne: ”Vi har veldig mye materiell som peker i retning av at vi er blitt et fredstidsforsvar, dimensjonert for fredstidsoppdrag hjemme og internasjonale bidrag ute. Vi er ikke dimensjonert for et beredskapsomfang som er nødvendig hvis vi tar større deler av Forsvaret i bruk,” konstaterer Forsvarssjefen. Dertil: ”Hvis du ønsker å bruke mer av strukturen enn det vi gjør i dag, så må du gjøre noe med bemanningen i de operative enheter.”
For å korte ned reaksjonstiden i større deler av Forsvaret, er det særlig i Hæren det må tas tak?
”Jeg er forsiktig med å si det. Deler av Luftforsvaret og Sjøforsvaret – og Hæren – er på relativt korte klartider. Og vi har Telemark bataljon som er i stand til å ha relativt korte klartider, også med dagens konsepter og løsninger. Store deler av strukturen har derimot relativt lange responstider – måneder. Det er en følge av hvordan utdanning, trening og øving er lagt opp på en mest mulig ressurseffektiv måte.”
”Skal du bruker mer, ha flere bataljoner, fartøyer og fly tilgjengelig, så må vi legge om konseptene vår slik at de raskere gjennomfører sin trening og øving. En ekstra utfordring i Hæren kan være verneplikten. Den er fantastisk bra, men det kan være at vi må se på hvordan vi gjennomfører den for å øke tilgjengeligheten i deler av strukturelementene i Hæren.”
FSJ vil ikke gå inn på hvordan dette kan gjøres, men viser til et nylig besøk i Estland. Der har de to utdanningsbrigader og to beredskapsbrigader, hvor mannskaper etter førstegangstjeneste står på beredskap med en viss klartid. ”Dette er ett eksempel på at det fins flere modeller. Vi må se på hva som er realistisk å gjøre for oss, og hva kostnadene for de ulike alternativene vil være.”
Du har antydet at vi ikke, på én og samme tid, kan løse våre oppdrag hjemme og påta oss større oppgaver ute. Men det vil kunne komme situasjoner hvor vi må være forberedt på å stille ute – eventuelt også med større bidrag? Vil det ene da måtte gå på bekostning av det andre?
”Også dette er ett av de store dilemmaene. Hvis du ser på dagens innsatsforsvar, så er innsats for mange av oss blitt et bilde på at vi er i stand til å levere en bataljonsstørrelse ute i internasjonale operasjoner. Vi kan delta kontinuerlig med en fregatt eller med noen jagerfly – samtidig som vi løser de daglige oppgavene hjemme. Men det er omtrent det vi klarer. Hvis du skrur opp behovet hjemme, så klarer vi ikke det uten at vi tar ned ute – hvis ikke ressursene økes. Vi balanserer på et minimumsnivå, det er vanskelig å delta i en internasjonal operasjon eller i NATOs stående enheter med mer enn én enhet om gangen.”
”Husk,” legger Forsvarssjefen til, ” hvis vi har 600 mennesker ute i en internasjonal operasjon, slik vi hadde i Afghanistan, og de står seks måneder, så trenger vi 1200 på årlig basis. Vi trenger, også i henhold til arbeidstidsavtaler, to besetninger. Det er helt riktig, og nødvendig, i forhold til hvordan samfunnet vårt er i dag.”
DET SISTE SPØRSMÅLET
Blant en rekke utfordringer og dilemmaer i ditt pågående utredningsarbeid: Er det noe som framstår som særlig krevende?
”Alt henger tett sammen. Vi har sagt, og vi ser, på helheten i Forsvaret. Vi er ute etter å skape det som er mest relevant for framtiden. Og så lenge ressursrammen ikke endres tror jeg at jeg blir nødt til å kutte militær kapasitet vi har i dag. Det vil påvirke både de operative enhetene, støttestrukturen og kanskje også basene. Da berører du selvsagt også mennesker, og du berører lokalsamfunn og arbeidsplasser. Det blir tøffe prioriteringer.”
Se også admiral Bruun-Hanssens foredrag i Oslo Militære Samfund, 12. januar 2015 her.